Научные труды
Бюллетень Сети этнологического мониторинга и раннего предупреждения конфликтов, N8, 1996
Принято считать, будто война в Чечне нужна российской власти как воздух. Это искаженный образ людей у власти. Однако есть серьезное противоречие, которое нуждается в понимании и объяснении: в рассматриваемой ситуации власть действительно выступает как подавляющая сила. Так, может быть, есть что-то в самом механизме неустоявшейся власти, что порождает столь трагические последствия ее деятельности? Бесспорно, это унаследованные от прошлого пороки пренебрежения жизнью людей и законом, недостаточный профессионализм политиков. И, конечно, отсутствие механизма принятия решений в разных ситуациях внутреннего кризиса.
ГРУППА ПАИНА
9 февраля Борис Ельцин собрал Президентский совет после полугодовой паузы. В итоге родилась президентская метафора о "семи вариантах" разрешения чеченского конфликта. Эти семь исходных вариантов решения чеченской проблемы выглядят так:
1. ВОЕННАЯ ПОБЕДА (широкомасштабные военные действия);
2. КАПИТУЛЯЦИЯ (безоговорочный вывод войск);
3. БЛОКАДА (размещение войск по периметру границы);
4. РАЗДЕЛ ЧЕЧНИ (концентрация вооруженных сил и средств в северных районах Чечни, перераспределение населения);
5. РАСКОЛ ДУДАЕВСКОГО ЛАГЕРЯ (переговоры по блоку военных вопросов);
6. ЗАМОРАЖИВАНИЕ СИТУАЦИИ, ВНУТРИЧЕЧЕНСКИЙ ДИАЛОГ (ставка на Завгаева);
7. ВРЕМЕННЫЙ ОСОБЫЙ СТАТУС ЧЕЧНИ (на 3-4 года, трехсторонние политические переговоры, план Минтимера Шаймиева).
Варианты не имеют ни авторов, ни подробных изложений. Они представляют собой не более чем умозрительные рассуждения, высказываемые в многочисленных дебатах. Исключение составляют предложения президента Татарии Минтимера Шаймиева.
Но помимо ряда сильных сторон, предложения Шаймиева содержат нереализуемые положения. Одновременное разоружение и демилитаризация Чечни фактически неосуществимы. Уязвимым представляется и тезис о проведении демократических выборов в разоренной республике, где тоталитаризм прошлого режима сменился тоталитаризмом на основе вооруженной силы.
Группа Президентского совета так же разработала план, увязанный с избирательной компанией президента Ельцина. Президенту рекомендовалось сделать обращение к народу, заменить министра обороны, объявить запрет на использование тяжелой артиллерии и авиации в Чечне, произвести передислокацию войск с их частичным выводом и заменой на военнослужащих контрактников, улучшить обеспеченность военных формирований, усилить меры по минимизации потерь среди военнослужащих. По политической линии предлагается возобновить усилия по выполнению договоренностей по военному блоку вопросов и продолжить переговоры с участием дудаевской стороны и при участии ОБСЕ. Поддерживая правительство Завгаева, расширять коалицию общественно-политических сил для проведения выборов в парламент.
Разработка предложений для президента была выстроена по своего рода "конкурсному" принципу, а окончательный выбор сохранял за собой лично Борис Ельцин. Данный подход к принятию высших государственных решений, утвердившийся при Ельцине, объясняется его окружением как проявление самостоятельности и политической мудрости. Однако такой тип принятия решений имеет ряд фундаментальных слабостей. Во-первых, ответственность институтов и лиц, вовлеченных в процесс, сводится к выработке предложений (вариантов) и не распространяется на окончательный выбор, а тем более не означает ответственности за исполнение принятого решения. В этой ситуации между нечаянным советом Александра Коржакова и предложением экспертной или даже государственной комиссии в принципе разницы нет. Анонимность предлагаемых решений становится мгновенной и почти неразгадываемой, особенно в случае их неблагоприятного исхода. Именно так произошло с принятием решения о начале военных действий в Чечне в декабре 1994 года. Тот же самый политический стиль выработки и принятия решений сохраняется и сейчас.
КОМИССИЯ ЧЕРНОМЫРДИНА
Подготовку предложений для президента вело и правительство. 12 февраля первый вице-премьер Олег Сосковец собрал совещание, на котором присутствовали ключевые "игроки" чеченского конфликта Павел Грачев, Михаил Барсуков, Анатолий Куликов, а также секретарь Совета безопасности Олег Лобов. Последний сразу же предложил: комиссия должна быть без Лобова, Грачева, Куликова. "Если мы ожидаем каких-то новых решений, то лучше отодвинуть нас в сторону", - сказал он. Куликов и Грачев также высказались за выработку единой политической стратегии. "Я по Совету безопасности имею задачу воевать и скоро еду в Чечню. Я там могу наделать шуму много, но буду ли я прав или не прав - этот вопрос не ясен", - сказал министр обороны.
Для комиссии Черномырдина миротворческий проект подготовлен и рабочей группой во главе с министром по делам национальностей РФ Вячеславом Михайловым. Он предлагает сосредоточить управление всеми вопросами в руках авторитетной государственной фигуры, наделенной президентом и правительством широкими полномочиями. В конституционно-правовых, политических и дипломатических аспектах урегулирования конфликта Михайлов близок к группе Паина. Однако ряд подготовленных предложений для рабочей группы Михайлова по его настойчивой инициативе были переданы премьеру Черномырдину. Для трансформации конфликта с насильственной в ненасильственную форму мною предложено следующее:
1. Публичное признание со стороны президента Ельцина, что решение применить вооруженную силу в Чечне и формы реализации этого решения были ошибочными. Президент признает в том числе и свою личную ответственность за войну и обещает до истечения срока президентских полномочий достичь мира в Чечне.
2. Президент называет ряд высших лиц, способствовавших принятию и реализации силовой стратегии, и принимает меры по их наказанию и \ли осуждению, даже если они отстранены от власти.
3. Президент инициирует принятие федерального закона о порядке применения вооруженной силы во внутренних конфликтах.
4. Президент определяет главную стратегию разрешения конфликта:
а) исполнение достигнутых договоренностей по блоку военных вопросов при активизации роли ОБСЕ в составе Специальной наблюдательной комиссии, а также продолжение переговоров;
б) срочное возобновление переговорного процесса на трехсторонней основе (федеральные органы власти, правительство Доку Завгаева, продудаевские силы). Целесообразно местом переговоров избрать город Казань или Нальчик;
в) осуществление эффективных мер по нейтрализации вооруженных формирований (что не равносильно их физическому уничтожению), а также мер по изоляции, которая включает перекрытие доступа к материальным ресурсам;
г) специальными акциями добиться реализации решений правоохранительных органов в отношении Дудаева и его отрыва от влиятельных и способных к договоренностям фигур (Масхадова, Ериханова и, возможно, Басаева).
д) продолжение поддержки правительства Чеченской республики, программы восстановления республики, оказание гуманитарной помощи;
е) осуществление комплекса внешнеполитических акций, обеспечивающих понимание и поддержку в разрешении внутреннего конфликта и исключающих материальную и другие формы внешней поддержки продудаевских сил.
5. Изменить тон пропаганды и официального языка в отношении граждан чеченской национальности, прекратить деление на "наших" и "ненаших", а также квалификацию действий до судебного определения как "преступных".
6. Поддержать чеченскую интеллигенцию и деловых людей, готовых работать на мирное обустройство республики. Чеченские лидеры в Москве (Хасбулатов, Хаджиев, Аслаханов и другие) должны быть включены во внутричеченский диалог, однако лидирующие позиции должны переходить к новому поколению политиков.
7. В Чеченской республике стратегия должна быть направлена на: укрепление правопорядка; внедрение избираемой и контролируемой системы органов власти на уровне районов и населенных пунктов; поддержку и расширение "зон безопасности", свободных от присутствия войск и дудаевских формирований; создание стимулов к осуществлению восстановительных работ и обеспечение в них решающего участия самих чеченцев; меры по альтернативам воюющим командирам и боевикам, включая гарантии безопасности в случае прекращения военных действий.
Концепция была изложена на заседании комиссии 15 февраля Михайловым, который заявил, что силовыми средствами разрешение конфликта невозможно. "Дудаеву состояние мира - смерти подобно",- считает Михайлов. Что касается одномоментного вывода войск, то он, даже по-мнению многих сторонников Дудаева, невозможен. Это создает сложную ситуацию как для армии, так и для населения республики.
РЕШЕНИЕ ПРЕЗИДЕНТА
Трагизм чеченской войны состоит в том, что в условиях, когда правовой режим использования армии во внутренних конфликтах отсутствует, а президент может принимать важнейшие решения фактически единолично, если не считать совещательную роль Совета безопасности, война в Чечне стала "частной собственностью" одного должностного (пусть и самого высшего) лица, если не считать генерала Дудаева, узурпировавшего должность президента. Для этого оказалось достаточным иметь в обществе несколько факторов:
а) обслуживающие президента закрытые экспертные структуры, создающие видимость разработки и принятия решений, что осуществляется Советом безопасности и узким кругом окружения;
б) министров-генералов, готовых исполнять любые приказы главнокомандующего, не опасаясь ответственности перед законом или международно-правовыми нормами;
в) готовность слабо модернизированного общества согласиться с войной внутри страны по решению одного политика и поставлять солдат, ставящих текст военной присяги и приказа свыше собственных гражданских прав и обязанностей и не информированных о международно-правовых требованиях (Женевские конвенции), поведения в отношении рядовых военнослужащих и гражданского населения в ходе военных действий.
Нужна определенная доля политической надменности, чтобы выражать публичные сожаления по поводу войны и ее жертв, объявлять о твердом намерении ее прекратить и в то же самое время отдавать приказ о новых военных операциях. Именно это происходило в период февраля-марта 1996 года, когда Государственная комиссия и группа Президентского совета искали пути мирного разрешения конфликта, а "по линии Совета безопасности" осуществлялась установка нанести решающее поражение дудаевцам.
Каковы сегодняшние мотивы и позиция Дудаева и его окружения? Конфликт не может быть разрешен без изучения и учета данного фактора. И здесь все вышеперечисленные концепции и предложения отличает одна общая черта - недостаточное знание мотивов и игнорирование возможностей противоположной стороны конфликта.
В понимании этой стороны вопроса и в выработке адекватного поведения в отношении участников вооруженного сопротивления заключается, пожалуй, главная слабость российской экспертизы и политики в Чечне. Упрощенные подсказки исполнителям исходят и от президента, который на пресс-конференции 19 января сего года сказал: "Вот что Турция сделала толково, так это нашла и арестовала всю семью главаря банды террористов, то есть взяла его на крючок". Или заявление президента о возможности использования внутрикавказских разработок на основе кровной мести во время событий в Дагестане. На самом деле в этом вопросе необходима серьезная поведенческая экспертиза, включая ее психологический аспект, и разработка альтернатив стратегии тем, кто стал носителем "калашниковской культуры". Без этого все другие меры (отказ в паблисити, контроль за доступом оружия и др.) не дадут должного эффекта.
ИТОГ
Перегрузив общество ожиданиями, президент объявил 31 марта план урегулирования чеченской проблемы, который, на наш взгляд, не содержит сенсаций, кроме готовности пойти на переговоры с Дудаевым, - пункт, по свидетельствам журналистов, вставлялся Ельциным уже перед запуском телекамер. "Не все даже члены моей команды согласны с этим",- сказал президент. Ход решительный и необходимый, но почему столь ключевой вопрос должен решаться на ходу и одним человеком? Почему нужна эффектная волевая импровизация, а не просчитанное решение? Насколько мне известно, Дудаев не желает встречаться с Ельциным, как Ельцин не желал встречаться с Дудаевым. О чем "бывший диссидент" Орлов, "один арабский шейх" или Назарбаев будут говорить с Дудаевым, и почему это не сделать Шаймиеву, если, по нашим сведениям, известна положительная реакция Дудаева на план Шаймиева и готовность последнего к этой миссии?
Ясно, что важен не сам план, а возможность его реализации и техника исполнения принятых решений. Как объявил президент, Москва создает государственную комиссию из представителей правительства и Федерального собрания во главе с Черномырдиным. Но куда делись Совет безопасности и администрация президента, как это предлагалось ранее? Эти структуры "уходят" из конфликта полностью или будут продолжить действовать? То, что было сказано президентом в Чечне, так как понятия "войсковые операции" и "поэтапный вывод войск из спокойных регионов" без разъяснений позволяют сохранять высокий уровень активности вооруженных сил в Чечне, а значит - продолжение жертв и разрушений. О последнем, к великому сожалению, в публичном выступлении Бориса Ельцина ничего не было сказано, как и о конце самой войны.
Зато некоторые доктринальные и психологические установки высшего должностного лица настораживают. Во-первых, продолжающееся восприятие Чечни не как части России ("Если у нас в России все успокоилось и не было конфликтов, то в Чечне..."). Во-вторых, установка "мы постараемся дать максимум полномочий вниз" - это далеко не лучшая исходная позиция для переговоров о статусе. В-третьих, фраза "мы с военными настроены на мирное решение" отражает сомнительную веру президента, что генералы способны что-то мирно решать. Наконец, как и чем гарантирован объявленный план урегулирования, если продудаевские силы его никак не принимают? Неужели после всех усилий возможно будет услышать объяснение, что федеральные власти все сделали для окончания войны, но дудаевцы не захотели принять наш план и теперь пусть пеняют на самих себя? В итоге высшая власть, "глубоко переживая", как трудно восстанавливаются "целостность" и "конституционный порядок", может учинить со всей страной то же самое, что пока произошло с ее малой частью.
(Опубликовано в "Московские новости" N13, 31 марта - 7 апреля 1996 г.)